El Ecuador es un país de bajo desarrollo relativo en América Latina, con un ingreso por habitante inferior a la mitad del promedio latinoamericano, y una sociedad históricamente caracterizada por profundas inequidades sociales, étnicas y regionales. Los programas de ajuste estructural y promoción de exportaciones, aplicados a partir de 1982, no han logrado superar el estancamiento económico y, en cambio, han tenido un elevado costo social, en términos de incremento en la desigualdad social y persistencia de la pobreza y desempleo estructural. Este panorama se vio agravado por la crisis de los noventa, en medio de la cual, a inicios del 2000, el gobierno de Mahuad decreta la dolarización de la economía.
Habiendo transcurrido tres años y medio de la instauración oficial del sistema de dolarización, es pertinente hacer una primera evaluación de sus impactos. El objetivo principal de este artículo es analizar los efectos sociales de la dolarización y de la crisis en el Ecuador. Se estructura en tres partes: la primera, presenta una breve referencia sobre la situación económica, en particular, los antecedentes y efectos de la dolarización. La segunda, contiene un análisis de la evolución de las condiciones sociales, en especial la pobreza, el empleo y los salarios. La última parte hace una evaluación de conjunto, incluyendo lineamientos para políticas económicas y sociales alternativas.
Contexto socio-económico y dolarización
Luego de la crisis de la deuda que inicia en 1982, el Ecuador empezó un proceso de ajuste estructural y promoción de exportaciones. Aunque la aplicación de estas políticas fue tardía, gradual y poco consistente, en medio de profundos conflictos sociales, y en un contexto de crónica inestabilidad política, hacia mediados de los años 90, el país había liberalizado el tipo de cambio y las tasas de interés, desmantelado su protección arancelaria, abierto sus mercados, eliminado subsidios y otras distorsiones en sus precios relativos, y desregulado parcialmente el sistema financiero y el mercado laboral.
Los resultados económicos de esta estrategia no son satisfactorios. Así el ingreso por habitante para 1998 es apenas un 5% superior al de 1980, y, aunque las exportaciones experimentaron una fuerte expansión durante la primera mitad de los años 90, éstas continuaron concentradas en pocos productos primarios o escasamente elaborados y sus efectos sobre el crecimiento de la economía fueron reducidos. A la escasa diversificación de las exportaciones se añadía una abultada deuda externa, de 16.400 millones de dólares(1), cuyo servicio ha representado casi el 10% del PIB desde 1995 al 2002.
Por otro lado, el país registra dificultades estructurales de competitividad, como resultado del carácter eminentemente rentista de las clases dominantes, la inequidad social, el bajo desarrollo del capital humano, deficiencias en el desarrollo institucional, la inestabilidad política, y factores más recientes como la "enfermedad holandesa" resultante del "boom" petrolero, entre otros elementos. Según los índices de competitividad internacional elaborados anualmente por el World Economic Forum, el Ecuador se ubicó, en el 2002, en las posiciones 73 y 78 entre los 80 países estudiados, manteniéndose, por sus condiciones institucionales, tecnológicas y macroeconómicas entre los países menos competitivos del mundo(2).
A finales de los años 90 el panorama se agravó, por una concurrencia de factores, ya largamente analizados en los medios de comunicación y académicos, que se resumen en el fenómeno de El Niño de 1998, la caída de los precios del petróleo en 1998 y 1999(3), y los efectos internos de la crisis financiera internacional. En 1999 y 2000 el sistema financiero nacional fue afectado por el cierre o transferencia al Estado de más de la mitad de los principales bancos del país. Como resultado, en 1999 el ingreso por habitante cayó en el 9%, luego de haber declinado el 1% en 1998, y sólo, a partir del 2000 empieza una leve recuperación que tiende a estancarse en el 2003.
La crisis se manifestó en una vertiginosa expansión del desempleo abierto, el subempleo y la pobreza. El primero ascendió, en las tres principales ciudades del país, del 8% en 1998 al 17% a mediados de 1999, mientras la pobreza urbana pasó del 36 % al 65%. La crisis produjo también una masiva migración internacional. Se estima que al menos 700.000 ecuatorianos han dejado el país a partir de 1998.
Ante la amenaza de hiperinflación y otros problemas generados por la inestabilidad y especulación, el gobierno de Mahuad adoptó la dolarización oficial de la economía a inicios del 2000. La medida, sin embargo, no logró evitar la caída de este régimen, y el siguiente gobierno la respaldó, delineando una estrategia de estabilización e incipiente recuperación económica que se ha mantenido hasta el presente.
Los gobiernos de Noboa (2000-2002) y Gutiérrez han buscado estabilizar en el corto plazo la economía a través de la dolarización, y consolidar la recuperación mediante la promoción de la inversión extranjera en el sector petrolero, encaminada a la construcción de un nuevo oleoducto y la casi duplicación de los volúmenes exportados en el plazo de dos años.
Las políticas fiscales han buscado aumentar las recaudaciones mediante una mayor eficiencia tributaria, la eliminación del subsidio al gas (no adoptada aún), la elevación de los precios de la electricidad y los combustibles, y cambios en la estructura tributaria (tampoco implementados en su totalidad). La austeridad fiscal y la conformación de un fondo de estabilización para el pago y la recompra de la deuda externa, con los ingresos petroleros bajo precios superiores a los 18 dólares por barril, han buscado reducir el peso de la deuda en el mediano plazo y estabilizar la economía.
En suma, se esperaba que la afluencia de divisas del petróleo, la austeridad fiscal, y la reducción de la inflación y las tasas de interés bajo la dolarización crearán un ambiente de estabilidad y confianza que favoreciera la inversión privada y la reactivación de la economía.
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